2014年6月7日，在一向風平浪靜的新加坡，發生了一場以本地標準來看堪稱“大規模”的群眾示威性活動：據報道有6000多人在新加坡唯一被允許進行公開示威的芳林公園集會，抗議國家的公積金養老制度，批評政府運作公積金制度的手法不透明，給的利息太低，不能滿足新加坡人的養老需求。

久負盛名的新加坡中央公積金制度，在本地流行的名稱是其簡稱CPF（Central Provident Fund），如今被為數不少的新加坡民眾如此激烈批評，頗為令人感嘆。長期以來，CPF是被當作一個不是福利、勝似福利的養老安排，得到很多稱道甚至是模仿。當年上海在全國率先建立公積金制度，也是借鑒新加坡的經驗。

新加坡現行的CPF制度，是英國殖民政府在1955年建立的，目的是讓新加坡人為養老提前儲蓄。從本質上講，CPF是一種強制儲蓄制度，政府以法令形式要求新加坡公民和永久居民必須將其工資收入之一部分儲蓄起來，以為養老或其他重大經濟需求預先準備資金，員工就職的公司也被要求做出相應的配套繳納。根據最新的規定，大致來說，對于55歲以下的員工，個人須繳納自己月工資的20%，雇主要繳納16%。也就是說，每個月存在CPF里的錢要占到該員工月收入的36%左右，月積年累，這將會是一筆數額不菲的錢財，而且在法理上完全屬于該員工自己，而不是像在一些福利國家一樣，是屬于政府補貼的福利。

新加坡政府成立了公積金局，對所繳納的資金進行全國統一管理和使用。簡而言之，這筆錢政府用來進行各種投資，給會員支付一定的利息，也允許會員在特定情況下使用和支出CPF存款。經過演變之后，如今會員的CPF分為3個賬戶。一是普通賬戶，其存款可用來購房、購買CPF保險，也可用于投資和子女教育。二是特別賬戶，用于養老需要及購買養老相關的金融產品。三是保健賬戶，用于支付醫療費用。政府坐擁CPF巨款用于投資建設，會對會員支付一定利息，根據最新規定，對普通賬戶資金支付2.5%的利息，對特別和保健賬戶支付4%的利息。

這種無需政府負擔甚至能給政府帶來大量財務利益的社會保障制度，如今漸顯疲態，頗受詬病。這種制度設計的理念、演變和今日碰到的問題，可以給包括中國在內的國家提供某種啟迪。

“家長”替“孩子”管錢

新加坡的公積金制度，很早以來就被認為是一個東亞特色的“模范養老制度”。在《東亞之鋒》這本很早就研究東亞發展模式的經典著作中，作者霍夫亨茲和柯德爾就將CPF當作東亞國家“社會保障籌金與工業增長的整個辦法”的一個范例，給予極高評價，“既尊重了傳統的自助信念，又努力促進了國民經濟的保障。用現今流行的說法，新加坡現在已經找到了同時具備大炮和黃油的途徑”。

公積金的數額有多大？2013年CPF的總余額是2000億美元，而2012年新加坡的國民生產總值是2700億美元，也就是說2013年CPF總值占到其前一年GDP的74%！可以說，政府掌管了來自人民的巨額財富。

CPF制度首要所體現的是新加坡特色的負責任的“嚴父”治國方式，以及李光耀不搞福利國家的決心。人民要努力工作才能過上好生活，政府不以福利取悅大眾。李光耀一開始對這一點就很明確，盡管他早就察覺“在選舉期間，要應付反對黨提出的福利誘惑是非常困難的”，但其他發達國家的教訓對李而言也很重要：

“上世紀60年代和70年代，歐洲福利國家的失敗還是不言自明的，它的害處需要兩代人的時間才會顯現……幸而我在理解選舉中頂得住這些批評。直到80年代，西方媒體才承認福利國家的失敗。”

不搞制度上的福利，但也要解決民生問題。新加坡政府通過法律，對人民支配自己收入的權利予以限制，旨在保障人民（1）在退休時有足夠的儲蓄，（2）一套完全自由沒有按揭貸款的房產和（3）足夠的錢支付醫療需要。換言之，雖然政府不提供福利，CPF的錢完全是人民個人存下的和雇主為人民存下的，但政府“為了人民的好”，強制替人民做了這個主。

說到根子上，李光耀代表的新加坡政府，骨子里有著強烈的精英主義，內心不相信人民能夠徹底為自己負責。比如公積金制度在住房之外，還被延伸到了衛生保健領域。李光耀堅定地認為，政府不應該為民眾提供免費醫療，因為免費醫療“這個理想和人類的實際行為是互相抵觸的”。如下言辭，非常鮮活地表明李光耀對人民的自控能力有著何等的懷疑：

“在處理政府診療所和醫院提供免費抗生素的問題時，我第一次有這種感受。當時醫生每次免費配給病人抗生素后，病人服用了兩天，覺得病情沒好轉，就扔掉剩余的抗生素。然后，他們向私人醫生求診，自己花錢買抗生素，吃完整個療程的藥，病就痊愈了。因此，我決定醫生每開一次藥病人須付5 角錢。這項收費，后來隨著工資和通貨膨脹率上升而逐漸提高。”

李光耀的建議是將醫療費用與公積金掛鉤，將一部分公積金存款撥付進一個特別戶頭，讓病人共同承擔醫藥費，如此可以防止人們濫用醫療服務。他認為福利性質的免費，必然激發人們的自私和貪心，從而浪費醫療資源。他堅信所設計的制度，雖然是讓政府強行處置人民的財產，但因為必定能比人民自己做的更好更靠譜，所以既是可取的也是必須推行的。這個政策的核心是，“我們選擇通過讓資產增值來重新分配財富，而不是津貼消費”。

基于這種家長“替孩子管錢”的心態，CPF制度一開始就帶著一種強烈的道德主義。如霍夫亨茲和柯德爾所指出的，“新加坡領導人在強迫人民儲蓄或者限定個人從自己已對其投放儲備金的公共事業中獲得應得給養的做法方面，絲毫不存在任何哲學上的疑慮，正如他們過去限制人們留長發或強迫人民剪短是不存在任何疑慮一樣”。公積金制度理所當然地也被當作推行政府偏好的道德觀念的工具。當公積金被擴展到醫療費用領域時，李光耀政府特地允許人們用保健儲蓄戶頭的存款來支付會員直系親屬包括祖父母、父母、配偶和孩子的醫藥費，目的是“為了加強家庭凝聚力和責任感”。

政府的好處和難題

從公共政策的角度看，CPF為政府進行公共建設和投資提供了廉價的巨額資金，也增強了新加坡政府的財務能力，使其避免了某些發展中國家為發展工業而大量依賴外國銀行提供資金的情形。在那種情形下，整個國家的主權和政府的自主性都會陷入尷尬的局面。同樣，政府也不必為了籌集政府重點項目所需資金而采取財政赤字的辦法，更不必與私人企業在資本市場上爭奪資金。

此外，CPF同時也具有大銀行的某些功能，可以協助推行政府的貨幣政策，比如強制性的繳交率就是新加坡政府進行總需求管理的一種工具，政府通過對存款占工資百分比的調整，來改變市場上貨幣的供應，從而影響到整體經濟的儲蓄率，刺激或限制總需求。從財政政策的角度看，不推行福利政策而是采取公積金制度，可以讓政府有條件保持較低的稅率，讓人民盡可能多地將所得納入囊中。事實上，新加坡的所得稅屬于世界上最低的之一。

反過來講，CPF制度也對政府的貨幣政策造成一定制約。由于人們在公積金里有著可觀的儲蓄，政府給的存款利率也不高，必須給人民以信心，“相信自己的儲蓄不會因為通貨膨脹或者新元對其他貨幣貶值而化為烏有”，政府必須使通貨膨脹率保持在低水平，且利率要高過通貨膨脹率。換言之，新元必須始終保持堅挺狀態，幾乎不能貶值。眾所周知，貨幣貶值是一國政府為了擴大出口的常用手段，新加坡政府等于在這方面進行了自我閹割，只能通過其他手段促進出口。

不管別人怎么說，李光耀本人對CPF制度是感到非常自豪的。他在自己回憶錄里指出：“中央公積金使新加坡變成了一個不同的社會。人們有了客觀的儲蓄和資產，對生活的態度也變了，他們更清楚地意識到自己的能力以及對自己和家庭應負的責任。”

然而從人民角度講，CPF是否對他們有利，端的依賴CPF的管理者是不是一個“好政府”。可以看出，在CPF運作中，政府與人民的權益完全不對等，政府強制占有人民的部分財產，對其按照自己的意志去使用，而對財產所有者本人處分該財產則施加了種種限制。更有甚者，對這筆資金的管理和使用，基本上完全由政府官僚做主，普通人難以了解其如何運作。近些年來，越來越多的新加坡人覺得政府管理CPF的手法太不透明，而且對CPF資金的使用限制太死，支付的利息也過低。對長期習慣坐享CPF利益的新加坡政府來說，如何向這些質詢做出交代，確實是個難題。

轉型期的又一個標志性事件

平心而論，CPF制度確實是一個了不起的發明，體現了李光耀和他的同僚們對人性的洞察和冷峻務實的政策取向。畢竟，隨著本地人生育率的降低和生活水平的提高，新加坡走向老齡化和高齡化已是必然趨勢，養老將成為最大的社會問題之一。既然傳承李光耀治國哲學的新加坡政府有很好的理由堅決反對福利社會，希望新加坡人“勇猛剛強”、自力更生，而又必須給人民以社會主義式的照看，那么CPF這種安排就是一切限制條件之下可以選擇的最佳模式了。收益雖不理想，但畢竟是個保障，而且錢最終也還是“取之于民用之于民”，并沒有被政府或其他人所侵吞，只是不能快意消費、獨立處置而已。而有父權情懷的新加坡政府，怕的也就是人民拿著錢去揮霍，哪怕是人民自己的錢。

事實上抗議者們自己也知道這個制度本身的巨大優勢，所以他們并沒有要求“推倒重來”，廢除公積金體系。他們只是要求政府在運作人民的儲蓄時更透明，讓人民更多知情，允許人民將CPF存款用于其他的更多方面包括教育投資等，并允許55歲以上的人將存款全部提出。此外，政府既然已經從CFP資金中得到巨大收益，也應該提高存款利率（一個組織者要求將利率提高到6.5%）。應該說，這些要求也不全然是技術問題，有些已經涉及CPF制度的本質和新加坡政府運作的基本原則。

值得注意的是，這次芳林公園幾千人的抗議集會并不是一個孤立事件，它實際上是新加坡社會進入某種轉型期的一個標志性事件。這個事情的起因是一個33歲的博客寫手鄞義林發表博文《你的公積金到哪里去了？》，涉嫌影射身為政府投資公司主席的總理李顯龍挪用公積金款項，李顯龍隨即對鄞義林發出律師函警告，最后對他提起控告。

被告后，鄞義林公開為律師費籌款，以原本寂寂無名之身，卻在數日內收到超過9萬新元的款項，體現一定范圍的人心向背，有論者認為這表現了某些人對政府以李光耀時代慣用的法律訴訟手段對付不同意見者的做法已有不滿。鄞義林更迅速組織芳林公園的集會，得到數千人出面參與，會上他強力抨擊政府的高壓政策，頗得到某些與會者的贊同。總而言之，自人民行動黨在上屆大選中前所未有地失掉一個集選區的全部國會議席后，新加坡政治已經進入轉型期，反對黨漸漸壯大，個別的人民也開始就自己的反對主張大聲發言，一向以廉潔能干而著稱的執政黨，現在面臨著前所未有的挑戰，它如何應對，值得從多個角度認真觀察。

此事尚未落幕，鄞義林已于6月10日被他所就職的政府醫院陳篤生醫院解雇。醫院說他“玩忽職守”，濫用工作資源，對此鄞義林承認個人工作表現欠佳，但認為自己遭解雇，實因政治因素使然。毫無疑問，這是在重復以前發生多次的故事：異議者被處理的時機讓人浮想聯翩，但從純法律的角度講，其自身確實能被找出一堆拿不上臺面的問題，從而使得這些“處理”在法律技術上幾乎無懈可擊。

王江雨為鳳凰網特約評論員，新加坡國立大學法學院亞洲法律研究中心副主任